管理現狀
隨著無人機應用的日益廣泛，飛行活動日漸頻繁，加之在低空空域管理領域法律規制的欠缺，各種違規飛行隨之而來。2014年北京某航空科技公司3名員工操控 無人機“黑飛”航拍測繪，致多架次民航飛機避讓、延誤。涉案的3名當事人被檢方以“過失以危險方法危害公共安全罪”起訴。這是全國無人機“黑飛”負刑責的 首例。在此之前，各地也多次出現過因無人機“黑飛”引發的案例，多數處以20萬元以下罰款或相關責任人被處以行政拘留結案。出現這種同案不同罰的情況，正 是由于我國在民用無人機低空空域管理領域相關法律制度不健全，低空監控不完善。
目前，我國民用無人機產業發展尚處于初級階段。民航局也曾頒行過一些管理文件，如2009年6月頒發的《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》及《民用 無人機空中交通管理辦法》，2012年1月頒發的《民用無人機適航管理工作會議紀要》和2013年5月頒布的《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規 定》。但這些多為臨時性規定，并未形成完整系統的針對民用無人機的規章及管理體系。直至2014年7月《低空空域使用管理規定（試行）》（征求意見稿）的 公布，可看做是我國在低空空域管理改革邁出重要的一步。但總的來說，民用無人機在低空空域管理領域的法律規制方面仍然存在較多漏洞。
需進一步明確規制
低空空域管理法制建設是我國低空空域管理改革的重要內容，也是推進我國低空空域開發利用的重要保障。目前我國低空空域管理面臨著一些矛盾與沖突，主要表現 在：空域情況比較復雜，監管難度較大；無人機進入低空空域后，與有人機在共同飛行的空域飛行沖突加劇；飛行安全壓力增大，對安全保障、協調調度提出了更高 的要求。而出現這一系列矛盾和問題的原因主要是低空空域法規制度建設滯后，難以適應民用無人機迅猛發展形勢的需要。
我國目前對于低空空域管理的法規多為原則性規定。諸如《飛行基本規則》、《民用航空法》、《民用航空適用空域辦法》等，尚未有專門的空域管理法規；針對低 空空域分類管理、空域劃設、飛行安全管控、飛行準入監管等具體領域未做出具體法律規定。由于具體法規的缺失，僅依靠原則性規定難以實際作用到低空空域監管 中，造成實踐中無法可依、有法不依、執法困難的問題。因此，加強低空空域管理法規制度建設勢在必行。
筆者認為，應進一步明確對民用無人機的規制。第一，在航空器及人員管理規定上要區分有人駕駛和無人駕駛。隨著民用無人機，尤其是輕微型無人機的迅猛發展， 低空空域也勢必會成為民用無人機最主要的航空作業區域。在未來的《低空空域適用管理規定》中應當進一步區別有人駕駛的通用航空器和無人駕駛的航空器，進而 對無人駕駛航空器及人員管理做出更為明確的規定。
第二，在有人機與無人機飛行融合空域明確飛行安全責任。即使是無人駕駛，無人機也是航空器，且無人機和有人機有很大的不同，需要一些特殊的管理措施。《規 定》（征求意見稿）中沒有區分無人機和有人機，只是以航空器統稱，容易產生誤解與矛盾，嚴重的將會直接涉及空域的飛行安全。明確有人機與無人機飛行空域， 將對于保障共同飛行安全，明確安全責任有重要意義。第三，完善低空空域的限定范圍。對于低空空域的范圍，不僅應在水平層面加以限定，同時在垂直范圍內也應 當進一步進行高度層的劃設，從而有利于低空空域的充分利用，提高低空空域資源的開發效益，降低飛行安全隱患。我國民航局規章《一般運行和飛行規則》中，對 有人機的最低安全高度進行了限定。而在有人機最低安全高度以下，最適合劃設為無人機的隔離空域。因此，通過充分合理地劃設高度層，可解決無人機隔離空域的 問題。
完善低空空域管理法規制度建設是一項重要的系統工程，因為無人機是人類利用空間中蘊藏的財富，挖掘其在低空空域的經濟價值，是我國低空空域改革、發展與創新的重要內容。
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