原標題：我省擬出臺全國首個小型無人駕駛航空器地方性法規(guī) 無人機，如何合法“飛”
資料圖
11月30日，民航局在航空工業(yè)航宇襄北試驗基地進行了無人機與客機碰撞首次試驗。此次試驗的研究結果，將作為無人機運行管理規(guī)章以及設計制造的技術指導和決策依據(jù)。
眼下，無人機不僅走進了各行各業(yè)，也走進了尋常百姓家。與此同時，無人機對公共安全構成威脅的事件屢見不鮮。無人機誰來管，怎么管？一時間引發(fā)各界熱議。
黨的十九大報告指出，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。上月底，我省十二屆人大常委會第四十五次會議審議了《浙江省小型無人駕駛航空器安全管理條例（草案）》（以下簡稱《條例草案》），這是全國首個擬對小型無人駕駛航空器立法的地方性法規(guī)。
違規(guī)處理難
公共安全頻受威脅
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，隨著消費級無人機行業(yè)的逐漸興起，無人機從原先的“門檻高、專業(yè)性強、用途單一”特點，快速向“門檻低、大眾化、功能多、日用型”轉變。據(jù)有關部門統(tǒng)計，我國無人機保有量達60余萬架，預計到2020年會上升至400余萬架。
相關實驗顯示，一只重1.8千克的鳥與一架飛行時速為960公里的大飛機相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大。一般的消費級無人機的重量為1.5千克至150千克，無人機若與高速飛行的飛機相撞，嚴重時可能造成慘劇。更有甚者，無人機可能被不法分子利用，干非法勾當。
今年1月15日，杭州人袁某使用無人機在蕭山機場凈空保護區(qū)拍攝日落，并拍到多架途經(jīng)此處的民航客機。事后，袁某截取8秒視頻上傳至飛友QQ群，被網(wǎng)友轉載，再次引發(fā)了公眾對無人機威脅飛行安全的擔憂。
由于該事件沒造成嚴重后果，事發(fā)地在凈空保護區(qū)，主管單位為民航浙江安全監(jiān)督局和地方人民政府，公安部門難以根據(jù)《治安管理處罰法》對其作出相應處理。因此，警方只能根據(jù)《民用機場管理條例》相關規(guī)定，將此案交由機場所在地的交通管理部門處理。
有關法律專家表示，頻頻出現(xiàn)涉無人機事件處理難的情況，究其原因，還是法規(guī)存有空白、管理權限不明確。眼下，加強無人機監(jiān)管刻不容緩，特別是通過立法管住無人機使用已經(jīng)迫在眉睫。
監(jiān)管存漏洞
實名登記多靠自覺
根據(jù)國家相關規(guī)定，進行小型無人駕駛航空器飛行大致需要滿足3個條件：操作人員具有無人機駕駛執(zhí)照；軍方審批的合法空域；申報民航飛行計劃。而據(jù)中國民航局頒布的《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員管理暫行規(guī)定》，重量超過7千克的無人機飛行之前必須申請飛行駕照并申報飛行計劃。
但記者在調查時發(fā)現(xiàn)，由于申請流程繁瑣，就日常拍攝需求，大多數(shù)玩家往往通過“黑飛”的方式解決。“只要不在機場、監(jiān)獄、重要軍事設施等敏感區(qū)域附近駕駛無人機，幾乎很難被人發(fā)現(xiàn)。”一位不愿透露姓名的航拍愛好者說。
而針對飛行駕照的申請，一位知情人士透露，因其并非強制，很多駕駛員并沒有取得資質。浙江省模型無線電運動協(xié)會有一個遙控航空模型飛行員培訓及執(zhí)照考核（ASFC），是專門申請飛行駕照的機構。該協(xié)會負責人介紹，目前浙江有1000余人在他們這里拿到執(zhí)照，但這個數(shù)字遠遠低于我省龐大的無人機駕駛員數(shù)量。
隨著近年來無人機品牌和玩家數(shù)量的增多，不僅“黑飛”現(xiàn)象普遍存在，由于缺乏一個系統(tǒng)的管理體系，工商等職能部門對無人機銷售環(huán)節(jié)同樣無法進行有效監(jiān)管。
我國民航局頒布的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》，要求民用無人機制造商和民用無人機擁有者須在民航官方系統(tǒng)中申請賬戶，進行實名登記。
那么，有關規(guī)定落實得如何？
位于杭州市下城區(qū)的一家無人機品牌專賣店工作人員表示，在銷售無人機時，他們會按照規(guī)定，登記買家身份證號碼及相關信息向公安報送，而在民航網(wǎng)站上注冊則需要買家自己完成。一名無人機資深玩家表示，自己的無人機都在網(wǎng)上購買，購買時并不需要登記相關信息，而在民航總局網(wǎng)站的信息注冊多憑個人自覺。
立法治源頭
規(guī)范管理呼之欲出
“目前專門針對小型無人駕駛航空器管理的規(guī)定，存在位階和層級低、管理手段少、監(jiān)管體制不順等問題。”省人大法制委員會負責人說，為了解決小型無人駕駛航空器監(jiān)管中存在的問題，及時制定相應地方性法規(guī)十分必要。
上月底，省十二屆人大常委會第四十五次會議審議了《浙江省小型無人駕駛航空器安全管理條例（草案）》。記者看到，《條例草案》對無人機的購買和使用作了詳細規(guī)定。
無人機由誰來管？《條例草案》明確，公安機關負責小型無人駕駛航空器的公共安全管理，并會同民航、體育等部門建立有關信息共享和通報制度。民航、體育、經(jīng)濟信息化、質量監(jiān)督、交通運輸?shù)炔块T，在各自職責范圍內負責相關小型無人駕駛航空器的安全管理工作。
具體怎么管？記者發(fā)現(xiàn)，實名、設限、嚴管成為關鍵詞。《條例草案》明確了小型無人駕駛航空器的實名制登記管理制度，由公安機關會同民航、體育等部門建立健全實名登記管理制度，生產(chǎn)企業(yè)也要提醒無人機所有者進行實名登記。如果沒有按照規(guī)定提醒所有者進行實名登記的，則由質監(jiān)部門責令整改。
針對當前管理過程中的“多龍治水”現(xiàn)狀，《條例草案》對小型無人駕駛航空器不可以飛入和飛越的區(qū)域作了明確規(guī)定，在上述區(qū)域或者設施上空飛行的，應當報請所在地公安機關批準。其中，需要飛入或者飛越民用機場凈空保護區(qū)等區(qū)域上空的，應當依法報請飛行管制部門批準，并報所在地公安機關備案。對于具體違反條例規(guī)定者，《條例草案》中明確由公安機會責令改正，并將處以相應罰款。
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