咨詢通告(AC)91-57A取代了先前的AC91-57，該AC編制于1981年，沒有反映出2012 FAA現(xiàn)代化與改革法案(以下簡2012法案)第336條的規(guī)定。
1.FAA對模型飛機與無人機的管理
長久以來，F(xiàn)AA將模型飛機在法律上和規(guī)則上歸類為航空器(我國歸類為航空器材)。1981年，F(xiàn)AA首次公開聲明“模型飛機可以在飛行中產(chǎn)生對飛機和對地面人員和財產(chǎn)的危險，”同時FAA推薦一套自愿但非強制的模型飛機操作標準來降低這些安全風險，即咨詢通告AC 91–57《模型飛機的操作標準》(1981年6月9日)。在操作標準中，F(xiàn)AA對模型飛機的運行給出了一些推薦的措施，包括禁止在人口密集的地區(qū)飛行，禁止在群眾周圍使用設備除非通過測試并證明具備適航性;禁止400英尺以上運行;要求設備規(guī)避附近飛行的載人航空器，并使用觀察員協(xié)助操作。
2007年2月13日，F(xiàn)AA對這些指南做了進一步的闡明，發(fā)布了政策聲明72-FR-6689，《關于無人飛機系統(tǒng)(UAS)在國家空域系統(tǒng)(NAS)中的操作》。在本政策聲明中，F(xiàn)AA認為，無人機在美國屬于法律法規(guī)所定義的“航空器”的范疇，同時無人機也可以簡化為作為模型飛機的無人機(14 CFR1.1.)。FAA還指出，它們可以作為一個簡單的遙控模型飛機用于娛樂目的或作復雜的飛行來完成監(jiān)視等其他任務。在此背景下，F(xiàn)AA當前的政策將無人機分為以下三類：(1)作為公共飛機的無人機;(2)作為民用飛機的無人機;和(3)作為模型飛機的無人機。
2012年，美國國會頒布《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》該法案曾規(guī)定：模型飛機必須滿足法案中的要求，才能獲得FAA制定的未來無人機適航規(guī)章的豁免，否則需要以無人機的形式，進行適航審定;如果一個模型飛機運營商危及國家空域系統(tǒng)的安全，美國聯(lián)邦航空局有權對那些違反安全規(guī)定的運營人采取強制執(zhí)法。2014年6月25日FAA發(fā)表聯(lián)邦注冊公告《關于模型飛機的法定特殊規(guī)則的解釋》，對《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》進行了進一步的解釋說明。
2.模型飛機在國家空域系統(tǒng)(NAS)中的潛在風險
雖然飛模型飛機普遍出于愛好和娛樂為目的，但是他們有可能在有人駕駛飛機的運營空域飛行。無人機，包括模型飛機，如果沒有安全運行，就有可能會構成載人飛機和地面上的人員和財產(chǎn)安全的風險。模型飛機運營危及國家空域系統(tǒng)，特別是馬虎或魯莽的飛行活動或那些干擾或不對有人駕駛飛機避讓的飛行活動是可能受到美國聯(lián)邦航空管理局的執(zhí)法行動的。
3.AC 91-57A的主要內(nèi)容
更新后的AC91-57A詳細解釋了2012法案的“模型飛機運營”的定義：
（1）.飛機純粹是為了娛樂或愛好的目的來運行;
（2）.飛機的運行符合以地區(qū)為基礎的安全指南要求，并在全國范圍內(nèi)以地區(qū)為基礎的組織(CBO)的規(guī)劃之內(nèi);
（3）.飛機被限制在不超過55磅，除非通過CBO對其設計，施工，驗收，飛行試驗，飛行安全程序的認證;
（4）.飛機不得干擾有人駕駛飛機，并對其避讓;
（5）.機場5英里內(nèi)飛行時，模型飛機的運營商需要提前通報機場和空中交通塔臺。模型飛機運營商如果需要從一個機場5英里內(nèi)的永久位置飛行，則應建立一個機場空中交通塔臺及運營商雙方同意的運營程序。
該指南強調(diào)模型飛機運營商必須遵守所有臨時飛行限制(TFR)，未經(jīng)事先授權，不得在任何類型的限制空域飛行，應及時注意基礎設施，體育場館和其他公共和工業(yè)地區(qū)的航行通告(NOTAMS)。
該AC還明確指出，出現(xiàn)模型飛機，無人機運營危及國家領空的情況，特別是馬虎或魯莽行動，以及與有人駕駛飛機出現(xiàn)干擾的情況，可能會受到美國聯(lián)邦航空管理局的執(zhí)法行動。
4.對我國的影響
FAA基于《2012年FAA現(xiàn)代化改革法案》，建立了比較系統(tǒng)的模型飛機管理體系，將無人機與模型飛機之間也進行了比較清晰的界定。為日后的無人機適航審定工作與管理工作都打下了良好的基礎。
FAA的管理政策對我國無人機和模型飛機的安全管理提供了很好的參考。建議我國在政府層面，出臺法規(guī)文件，在法律層面明確無人機與模型飛機的區(qū)別，界定職責權限;鑒于模型飛機對公眾安全的影響之大，建議將其界定為航空器而非航空器材，明確其適航性對公眾安全的影響;對模型飛機運營給出更明確的要求，規(guī)避有人機空域，人口稠密地區(qū)，限制目視飛行;為模型飛機飛行提供合理可用的場地，從而在促進航空運動發(fā)展的同時、保障公眾利益。
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